全国融资担保体系建设背景下， 政府性担保机构“十五五”发展规划与管理创新展望

摘要：
信用是市场经济的基石，政府性担保机构是弥补市场失灵、完善信用体系、促进资金融通，解决小微和“三农”主体融资难、融资贵问题的重要手段和关键环节。从我国第一家担保机构成立至今，融资担保行业已经历经了三十余年的改革发展，各类担保机构在不断探索和总结经验的基础上，逐步走向规范化、专业化。

“十四五”时期，我国政府性融资担保体系建设进入快车道，政府性担保机构功能定位更加清晰、目标绩效更加明确、政策配套更加完善，安徽、深圳、重庆等各地担保、再担保机构在小微普惠、科技创新、农业农村等领域因地制宜，持续创新担保体系建设、丰富业务模式、拓展产品服务、加快科技应用，为担保行业的高质量、可持续发展提供了可供借鉴的宝贵经验。

“十五五”时期，担保机构面临更加复杂多变的内外部环境，需要从“资产端聚焦、资金端扩容、平台化转型、增值化服务、体系化运行”等五方面前瞻谋划，高质量开展“十五五”发展规划。在主动融入担保体系、聚焦政策目标、开展业务模式与产品服务创新的同时，还需重点关注包括“业务流程再造、组织敏捷转型、人才选育用留与数智技术应用”等企业管理创新，为战略规划到执行落地提供资源能力保障。

一、建设全国融资担保体系，担保行业进入新发展阶段
1999年，我国第一家融资担保公司（中国经济技术投资担保公司）成立。自此，担保行业经历了“起步探索、基础构建、快速发展、规范整顿”四个发展阶段，为促进社会信用体系建设、助力社会经济发展提供支持，尤其是在缓解中小企业融资难、融资贵方面发挥了积极的作用。

十三五时期，以2015年国务院《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（以下简称“43 号文”）为标志，我国融资担保行业发展进入新发展阶段，担保行业发展进一步规范，担保机构数量从8000余家缩减至4000余家，政府性担保机构政策支持力度持续加大。相关政策推动强化政府性融资担保的准公共服务定位，要求“地方先行、中央支持”推动设立国家融担基金和地方担保机构，完善政府性融资担保和再担保体系。

十四五时期，《关于充分发挥政府性融资担保作用，为小微企业和“三农”主体增信的通知》、《政府性融资担保、再担保机构行业绩效评价指引》等政策文件相继落地，“国家-省-市/县”三级融资担保体系的顶层设计更加完善，进一步明确政府性担保机构定义内涵、实施名单制管理、加大政策支持，国家融资担保基金和农业担保联盟作用更加凸显，全国融担体系建设和运行进入快车道，强调担保的准公共产品属性，放宽盈利和资本保值增值要求，强调更加聚焦服务小微和“三农”。

表1：我国融资担保行业相关政策变迁

展望“十五五”时期，我国将继续发挥国家融资担保基金体系引领作用，引导各级政府性担保机构加大对小微企业等经营主体的融资增信支持，发挥全国农业信贷担保体系作用，引导信贷担保业务向农业农村领域倾斜，引导更多金融资源配置到小微和“三农”领域；同时将进一步推动金融机构与融资担保体系合作，加强对小微和“三农”主体的支持。随着相关政策的执行落地，必将进一步改变担保行业发展格局、重塑融资担保产品服务模式、重新定义担保机构的核心竞争力。

二、政府性担保、再担保机构绩效评价指引，对担保机构的新要求
“十四五”时期，财政部、农业农村部联合出台针对政府性融资担保机构和省级农业担保机构的绩效评价指引，着重突出融资担保、再担保机构聚焦支小支农、保本微利运行、发挥增信作用等政策导向，兼顾担保机构健康可持续经营目标。绩效评价结果与机构获得政策扶持、资金支持、薪酬激励等情况挂钩。担保机构需要根据政策目标绩效导向、结合客户市场需求和自身资源能力，善于因地制宜、因场景施策、适配发展模式。

表2：政府性融资担保机构绩效评价分类要点与比较分析

国担体系关键绩效方面，2023年，国家融资担保基金新增业务规模1.31万亿元，累计业务规模4.07万亿元，服务各类市场主体374.11万户；新发生的再担保合作业务中支小支农业务规模占比98.89%，其中单户500万元及以下业务规模占比72.74%，较国家政策要求分别高出18.89、22.74个百分点。融资担保基金再担保合作业务平均担保费率0.68%，已降至国家政策要求的1%以下，推动平均贷款利率降至4.64%，较2019年下降1.25个百分点。

农担体系关键绩效方面，2023年，国家农业信贷担保联盟有限责任公司推动地方成立省级农担公司和市县级分支机构近1200家，已建成“扎根农村、贴近农民、服务农业”的三级服务体系，全国农担体系累计担保项目近380万个，累计担保金额已超1.2万亿元，在保余额已超4000亿元，占全行业涉农融资担保余额60%，业务覆盖全国超98%的县（区）。其中，业务量超过1亿元的县（区）1900多个；与超过1800家地方金融机构建立区域性合作，获得银行授信金额超1.2万亿元，农担体系收取的平均担保费率仅0.5%，成为地方政府推进乡村振兴的有力抓手。国家融资担保基金与35家省级担保机构建立合作体系，实现了除港澳台地区外省域合作全覆盖，开展合作的市县担保机构1500余家，业务覆盖2602个县（区）。

展望“十五五”时期，中央经济工作会议将宏观政策组合定调为“积极财政+适度宽松货币”，更加关注“扩需求、稳增长、调结构”的逆周期调节政策工具应用，政府性担保机构作为“结构性、逆周期”政策工具，其“政策效益、经营能力、风险控制、体系建设”等目标绩效导向将会进一步强化、细化。政府性担保机构需要更加注重“政策目标实现与可持续性经营”之间的动态平衡，更加主动的融入全国融资担保体系，拓展银担合作的深度和广度，提升业务拓展能力和风险管理水平，积极探索基于信用场景的产品服务与科技融合创新，启动机构自身的数智化转型。

三、政府性担保机构的最佳实践，给担保机构的新启示
“十四五”时期，政府性担保机构在服务“小微普惠、科技创新、农业农村”三大政策重点领域，均涌现出具有一定示范效应的标杆企业和先进模式。其中：“安徽模式”在小微普惠领域、“深圳模式”在科技创新领域、“重庆模式”在农业农村领域具有一定代表性。

表3:政府性担保机构创新发展的经验与启示

主要启示：
普惠金融是“难而正确的事”，基于我国的国情实际，提升金融服务可得性、平衡风险与收益、保障机构可持续性发展，需要政府性担保机构具有极强的政策洞察力、战略应变力和模式创新能力。虽然关键成功要素因“区域资源禀赋、政策服务领域和自身发展阶段”而略有差异，但“聚焦产业政策导向、坚定政策性功能定位，坚持服务对象普惠性、最大化财政资金效用，坚持风险管理创造价值、从源头构建风险组合策略，主动融入全国担保体系、注重发挥体系优势”等四方面是担保机构可持续发展的必要条件。

“十四五”时期，政府性担保机构聚焦区域特色产业、围绕特定业务场景，依托政银担的风险分担模式，应用数字化智能化技术，在服务小微、科技和“三农”领域，创新推出一系列融资担保产品服务。

表4:融资担保产品服务创新的经验与启示

主要启示：
行业头部担保机构均高度重视产品服务创新工作，将其视为担保机构高质量发展的微观基础。虽然产品服务的生命周期与产业政策周期高度相关，但坚持“聚焦区域特色产业或特定业务场景，深入理解目标客户的融资需求和风险特征，能够依托政策资源、主体清单与银行渠道、主体企业、行会组织广泛合作，实现批量化获客，能够引入信用评价、风险识别与量化等新技术，能够依托风险分担机制，确保全流程依法合规”等举措是做好产品服务创新、做好风险组合管理的必要条件。

四、“十五五”时期，政府性担保机构发展规划的重难点
“十五五”时期，政府性担保机构面临更加复杂多变的内外部环境和更加明确的政策目标，需要从“资产端聚焦、资金端扩容、平台化转型、增值化服务、体系化运行”等五方面前瞻谋划，高质量开展“十五五”发展规划。

（一）研判政策导向，资产端更聚焦。
【重点】政府性担保机构是政府产业政策与金融服务体系耦合连接，以市场化方式服务“小微、三农”等市场主体的特殊目的公司。从设立之初，担保机构就面临“产业政策要我服务谁？需求空间有多大？需求特征是什么？怎么评价功能发挥的好不好？”等根本性问题。
【难点】新形势催生新政策、新政策产出新目标任务。在“坚守融资担保主业、聚焦支小支农、主动降费让利”的政策导向下，不同阶段政府对“小微、创业、就业”的扶持政策，不同地区对“农业、农村、农民”等细分领域的政策目标不同，需要担保机构“因地制宜、因时而变”加强对产业政策的预判性和不同阶段、目标重点的精准识别。
【解决】担保机构需要以地方经济社会发展的中长期规划和产业专项规划为源头，深入研判属地政府的产业政策导向，包括：更加清晰的产业发展规划、产业政策的目标和重点任务，更加明确产业政策关注的行业细分、供给侧和需求侧总量、结构与变化趋势，更加穿透细分行业内部各类融资主体的数量、结构和经济行为特征。才能精准识别政策导向需要服务的市场主体，才能精准对目标客户融资需求和风险特征做分类画像，才能精准评估政策效益相关目标的实现情况。
【实证】以疫情期间的“支持抗疫商品、农产品流通”政策和鼓励“灵活就业、自主创业”等政策为例，各地政策导向担保机构和金融机构合作适配金融服务，如抗疫保、农通保、滴滴保等产品，多是在特殊阶段的特殊政策安排，均需要因时而变、动态调整。腾挪出金融资源聚焦到政策关注新领域、管理新风险、解决新问题。

（二）深化银担合作，资金端扩容。
【重点】对于政府性担保机构而言，政担关系是基础，基础不牢地动山摇。稳固的政担关系可以为担保机构发展银担关系创造良好的政策环境，银行作为担保机构最重要的利益相关方，合作大于竞争，重点在于银担关系的深度、广度和利益一致性设计闭环。
【难点】商业银行作为市场化机构，受货币政策、行业监管和同业竞争等诸多因素影响，其战略定位、发展目标、风险偏好和激励约束与政府性担保机构有一致性也有差异性，难在“求同存异、合作共赢”的体制机制设计、动态调试和稳健运行。
【解决】担保业务的本质是信用中介，而非资金中介。只有牢牢把握政策流量入口，打造主体信用评价和风险管理核心能力，才能发挥担保机构的比较优势，在银担合作中争取主动地位。在持续提升银担合作深度和广度的基础上，还需注重广义的资金端合作，包括财政奖补资金以及、政策性银行、公益性基金、非银金融机构等“耐心资本”，根据资产端承受能力，适配资金端风险偏好，更好满足多样化金融需求。
【实证】以四川省农业信贷担保公司与农发行四川省分行合作模式为例，双方建立了信息共享、项目推荐、风险共担等合作机制。农发行资金成本更低、期限更加灵活，合作以来双方在粮食生产、生猪养殖、特色农业等领域，为数千家农业经营主体提供担保贷款金额超百亿元，为四川农业产业发展提供了“耐心资本”。

（三）营造产业生态，创新产品服务。
【重点】近年来，产业政策导向越发关注区域特色产业集群效应和产业链主企业的协同带动效应。政府性担保机构聚焦“支农支小”，无论是扶持小微企业，还是支持“三农”发展，都不是孤立的、点状的，都需要依托于良好的产业生态环境或价值网络，这是担保机构产品服务创新的重点。
【难点】不同区域的产业集群特色不同，不同行业的产业链构成也存在较大差异性，这就要求担保机构更加属地化、行业专业化地开展产品服务创新、渠道搭建和客户服务网络建设，而单纯靠线下网点和人员管户的成本极高，需要全链条的数据信息共享和线上与线下相结合的新技术应用，而在担保降费让利的政策导向下，较难以实现规模经济或技术经济。
【解决】产业生态的营造需要“政企银担”全方位合作，政府性担保机构侧重发挥“粘合剂、催化剂”作用，要从促进区域内特色产业的健康发展和增强产业链的韧性和活力出发，打好深化属地合作、构建产业联盟、供应链金融服务“组合拳”，更好地帮助小微企业和“三农”获得必要的资金支持。
一是深化属地合作，注重利用当地政府对本地企业和产业的深入了解，共同设计适合当地特色的担保产品和服务。例如，针对特定农业产区或小型制造业集群，提供定制化的融资解决方案。
二是构建产业联盟，通过建立或加入产业联盟，担保机构可以帮助连接产业链上下游企业，促进信息共享和技术交流，提高整个产业链的效率和竞争力。这不仅有助于解决单个企业的资金问题，还能增强产业链的整体稳定性。

三是开展供应链金融，针对供应链核心企业及其上下游中小企业，开发专门的融资担保产品。包括应收账款质押、存货质押、预付款融资等，旨在优化现金流管理和降低交易成本。
【实证】以广东粤财担保集团为例，省级再担保机构引导体系内市县级担保机构深耕本区域特色产业集群，创新推出“粤财•产业担”特色融资担保产品，通过“见贷即保”、白名单客户集中授信、以关键生产要素核定授信额度等方式，推动服务扩面增量、提速降费。
截至2023年9月末，粤财普惠-清远担保公司创设“麻竹笋担”、“清凤担”、“连樟担”等八个特色子产品，专项支持乡村振兴产业集群，累计落地规模约3.07亿元、397户次；粤财普惠-汕头担保公司创设“玩具快保”产品，累计提供贷款担保5.8亿元，服务覆盖汕头市六区一县和32个镇。“粤财•产业担”已落地潮州陶瓷、汕头玩具、清远农业、揭西五金等特色担保产品近30个，累计落地规模超44亿元，支持小微企业1.15万户次。
与此同时，粤财担保探索以客户平台为纽带，持续推动金融服务精准化，发挥数字化引领作用，按照“连客户、控风险、提质效、建生态”的建设目标，打造连接外部中小微客户、合作担保机构以及银行渠道的客户服务开放平台，推动全省担保体系数字化转型走深走实，为构建智慧担保提供有力支撑。

（四）做强信用评价，深挖信用价值。
【重点】信用不是自然的造物，而是基于特定交易场景的风险量化和主动管理，融资担保机构只有深入到服务对象的交易场景，才能精确评估信用价值，发挥“桥梁和纽带”作用，连接好“资产和资金”两端资源，在做好政策性普惠服务的同时，持续挖掘增值服务机会，通过内部协同或嫁接外部资源，主动管理风险、创造价值增值。
【难点】融资担保机构面临着“政策与市场环境不确定性、信用评价模型与数据获取准确性、客户行为预测复杂性、诚信文化与信用修复机制不完备性”等难点和挑战，同时在聚焦担保主业的政策导向下，依托担保主业开展的“保投联动、保贷联动”和衍生增值服务，存在一定的监管合规风险，在国有资产保值增值的目标约束下，机构往往面临两难选择。
【解决】以上难题的解决，需要增强财政、金融、产业政策的敏感度，定期开展专业的政策研究，灵活调整业务策略；提升信用评价技术，引入数据智能技术，构建动态信用评价模型，加强数据共享平台建设；优化客户行为预测工具，利用情景模拟和心理分析提高预测准确性；推动信用文化建设，加强信用教育，完善信用修复机制；明确“担保+”增值服务的政策界限，做好风险隔离、避免合规风险；在保证国有资产保值增值的同时，实现可持续发展和支持小微企业、“三农”等领域。
【实证】以武汉市融资担保公司为例，在做强信用评价方面，针对科创企业“轻资产、高成长、高风险”的行业特点，建立包括：科研创新、科技人才、股权融资等能力评价维度，结合企业信用和生产经营动态变化情况，构建与生命周期适配的授信评价模型，搭建“金字塔”式的科技产品体系，提高项目评判的精准性：对初创期科创企业，通过银行快捷线上产品连同担保体系批量业务产品、创业担保贷款和自研的“科易担”、“孵化担”等提供服务；对成长期科创企业，通过探究客群特点、产业共性等维度，推进“一客群一方案”的小批量产品研发，构建单户产品作业及评审标准化模式，提升单户业务服务规模及效率；对处于成熟期的科创企业，采取银担共研科技产品策略，嫁接银行大数据测额模型，同时植入自研风控指标，充分发挥机构风控优势，构建主动授信服务模式，目前已合作开发“科创快担”“创新积分担”产品，共同迭代“科企担”产品。
在深挖信用价值方面，一是创新开展股债结合的“投担联动”多元融资服务，与尽调发现的有投资价值的企业，签署《跟投权授予协议》，保留参与后续股权融资权利。二是打造“资源池”，与创投机构签署战略协议，推动创投机构与有股权融资需求的企业加强合作。目前，已与25家在保客户签署了跟投协议，与3家园区、4家股权投资机构签署《战略合作协议》。

（五）融入担保体系，强化风险合规。
【重点】风险不会凭空消失，只能通过对冲、分散或转移来主动管理。对于担保机构而言，全面融入政府性融资担保体系，才能跳出小微、“三农”领域“高风险、低回报、不可持续”的陷阱，才能从根本上提升业务发展质量和机构自身的可持续性。
【难点】融资担保机构的“股东背景、资本结构、业务规模、产品结构、发展阶段”各有不同，市场化业务占比较高、资产质量较差的担保机构，短期內难以符合体系准入标准，需要通过业务剥离、资产盘活或资本金补充等方式尽快满足体系化运行要求。
【解决】上述难题的解决，需要省级层面的顶层设计与担保机构自身改进提升相结合。一是优化资本补充机制，探索多元化的增资途径，争取地方政府给予适当的资金支持或设立专项基金用于增资扩股。二是改善资产质量，通过严格的风险控制措施减少不良资产的发生，同时加大对政策导向客户的开发力度，提高业务组合的整体质量。三是加强风险合规体系建设，按照政府性担保机构绩效评价指引要求，主动对标对表，全面融入全国融资担保体系。
【实证】山东担保集团立足“纵向分层、横向分类、年度评价”三大维度，建立有统有分的差异化合作担保机构管理机制。按照“省对市、市对县”原则进行分层管理，对市级担保机构，逐步推进机构准入、业务制度、产品方案、风控模型、银担合作模式“五统一”；对县级担保机构，重点抓政策落实、制度执行、流程控制、系统使用、保后管理。分类对合作担保机构进行差异化管理，对发展较为成熟、业务规模较大、风控能力较强的合作担保机构，适当提高授信额度，放宽管理条件；对有一定业务规模，但业务风险较高且呈上升趋势的合作担保机构，进行重点指导，通过协助调整业务结构与风控策略，推动业务提质增效。建立合作担保机构年度评价机制，制定合作担保机构年度评价管理办法，面向山东省合作担保机构开展年度综合评价，将代偿率、拨备覆盖率和代偿追偿率等作为重要风控指标列入综合评价体系，对山东全省风控效果好的机构单独设置“年度优秀风控奖”予以表彰，引导合作担保机构聚焦主业、规范经营、严控风险。

五、“十五五”时期，政府性担保机构管理创新的重难点
“十五五”时期，政府性担保机构积极应对外部市场形势和产业客户需求的变化，在主动融入担保体系、聚焦政策目标、开展业务模式与产品服务创新的同时，还需要重点关注企业管理创新，包括：业务流程再造、组织敏捷转型、人才选育用留与数智技术应用的同步适配，为战略规划到执行落地提供资源能力保障。

（一）聚焦政策目标，业务流程再造。
政府性担保机构围绕政策目标导向，以市场化方式破解小微和“三农”领域融资难题，就需要因地制宜、因场景施策，动态调整和优化业务流程。包括：获客与受理、调查与评审、决策与贷后管理、代偿与追偿补偿等关键环节。担保机构通过明确各环节的管理活动、资源要素和工作标准，借助互联网在线平台和IT技术，持续提升风险合规、流程效率和用户体验。
业务流程管理创新重难点在于基于主干业务流程的分类设计与专业化集成。包括：客户（资产端）视角的“从需求到满足”；银行（资金端）视角的从“产品创设到批量化落地”；再担保视角的“从项目准入到风险分担”等其他利益相关方视角的业务流程集成并联与端到端拉通。特别是当融资担保机构需要同时面对不同行业属性、不同成长周期的细分业务场景，就需要因场景来适配不同的业务流程，将政策目标融入到业务流程架构的设计和运行全过程，通过对多条业务流程的集成并联设计、持续测试、改进和升级，将政策目标导向与绩效评价相结合，全面融入业务流程体系，保障政策目标的实现。

（二）营造产业生态，组织敏捷转型。
政府性担保机构在撬动金融资源、营造区域特色产业生态，联动银行与链主企业合作共建产业链信用环境、深挖信用价值方面均扮演着重要角色。无论是服务区域特色产业的横向集群，还是服务优势产业的全链条拉通，均需要担保机构秉持“以客户为中心”的服务理念，打造能够支撑业务发展的、符合自身特点的，能够敏捷应变的组织模式。
组织模式管理创新的重难点在于专业化分工与高效协同。包括客户条线的专业事业部、区域条线的分支机构和专业职能条线的组织设置与协同运作，也包括融资担保项目、保贷联动项目、保投联动项目的分类分级管理。需要综合考虑公司发展阶段、业务成熟度和人员数量结构等因素，动态适配“直线职能型组织、母子/总分式组织、客户/区域矩阵式组织、小前端+大中台式组织”等多种组织范式。“兵无常势、水无常型”现实中往往没有一种完美、正确的组织模式，唯一不变的是变化，应对之道在于敏捷。

（三）创新产品服务，打造专业团队。
政府性担保机构的产品服务创新，根本上是源于实体产业金融需求与金融机构风险定价的链接与耦合。某行业头部担保机构以35年可持续发展实践证明，“风险管理、创造价值”是担保机构的立身之本，市场部门的资深人士更是把“信用即产品、风险即服务”作为持续创新产品服务的正确方向，而小微和“三农”从来都是金融服务领域的高难领域，高度依赖于“懂产业政策、熟实体企业、擅金融产品、能贴身服务”的专业化人才队伍。
人力资源管理创新的重难点在于融资担保业务的准公共属性与核心人才的激励约束。需要构建一个既能保证公共服务目标的实现，又能有效激发员工积极性和创造力的人力资源管理体系，包括：选、育、用、考、留等人力资源管理体系的差异化设计。与市场化金融机构相比，政府性融资担保机构更需要以“使命感和价值观”的长期主义标准来选人，以培育“产业+金融”复合型人才的标准来育人，以“专业+技能”的结构化方式来用人，以“经济效益与社会效益并重”的业绩导向来考人，以“情感+事业、物质+精神”的价值分配方式来留人，打造与“耐心资本”相适配的“耐心团队”，注重为“耐心团队”适配“耐心机制”。

（四）做强风险合规，用好数智技术。
政府性担保机构的风险与合规管理，除了机构自身的专业积淀，还需要主动融入全国融资担保体系的赋能。国担基金、农担联盟和行业协会提供较为通用的专业化指引，搭建经验交流和信息共享平台，运用新一代信息技术工具，为担保机构的风险与合规管理创造了良好的外部环境。
新技术应用的重难点在于融资担保业务场景的识别与技术应用经济性的适配。在金融机构纷纷启动数字化转型的大背景下，在线营销获客、人工智能评审、风控大模型等工具层出不穷，正深刻改变着金融行业的运作模式和服务效率。这对于深化银担合作而言，机遇与挑战并存，一方面担保机构需要积极采纳新技术来改进现有业务流程，注重培养员工的数字技能，加强数据安全管理和隐私保护，确保数字化项目的成功实施。另一方面融资担保服务对象和服务模式的特殊性决定了，在小微和“三农”领域可实现规模经济和技术经济的场景需要更加精准的识别，需要更加注重保持担保机构风险偏好的独立性，避免能力空心化和地位边缘化。

参考文献
1.国家融资担保基金，《融资担保行业政策制度汇编（2023年版）》
2.联合资信，《2024年融资担保行业分析与展望》
3.远东资信，《融资担保行业运行情况与信用分析》
4.中国普惠金融研究院，《提升政府性融资担保功能 激发普惠金融活力》
5.中国融资担保协会官网，相关经典案例
6.全国农担联盟官网及公开信息
7.相关担保集团官网及公开信息
8.AMT企源相关专题研究